Tuesday, March 28, 2006

El caso de México y Venezuela


Sobre la descentralización.
El caso de México y Venezuela

Introducción.

El fenómeno de la descentralización política y administrativa que han atravesado diversos países en las últimas décadas, presenta ciertas características comunes que hacen pensar en una relación estrecha entre dichos procesos y el contexto general que atraviesa el mundo globalizado. Por lo tanto, es preciso adentrarse en el tema teniendo en cuenta estos dos aspectos (nacional-internacional, endógeno-exógeno, etc.), por los cuales, según como se desenvuelvan, darán como resultado una forma particular de descentralización.
Se ha presentado a la descentralización como un proceso desburocratizante, democratizador, redistributivo, etc. pero que llamativa puede resultar esta intención sobre todo cuando es impulsada, como en la mayoría de los casos, por el mismo Estado que, al mismo tiempo, genera efectos antagónicos.
En el caso Argentino, por ejemplo, la discusión sobre la Ley de Comunas atrae la mirada tanto de neoliberales como de socialistas. ¿Es posible que ambas partes apunten a lo mismo? ¿Cuál es la diferencia o la analogía entre unos y otros?
Otra de las cuestiones que se abren a la hora de pensar la descentralización es el papel de los movimientos sociales, ya que no puede ser lo mismo el impulso que puede recibir este fenómeno si se desarrolla como política de gobierno que si es expresión de una reivindicación popular.

* * *

El proceso de descentralización, si bien tiene rasgos comunes de un país a otro, no puede ser entendido unívocamente, sino que, este es, en realidad, un resultado de las relaciones de fuerzas políticas y económicas, nacionales e internacionales y la forma histórica que este proceso adopta en cada territorio nacional.
Como se sabe, el capitalismo es nacional en su forma e internacional en su contenido. Según Antonio Gramsci[1], el resultado que arroja una situación de fuerzas nacionales (la hegemonía o dominio de una clase o una fracción de clase por sobre el resto) es, al mismo tiempo, una posición particular en el contexto general del mundo. Asimismo, el contexto general presenta ciertas leyes generales frente a las cuales los países toman una posición determinada.
El proceso de descentralización se desarrolla en un marco histórico caracterizado por una fuerte profundización de las leyes del capital (modelo Neoliberal) que, además, frente a la disolución del bloque socialista pareciera no encontrar ningún tipo de trabas en su realización, mas que la resistencia de los pueblos frente a la creciente deshumanización y la degradación de las condiciones de vida. Este último factor se torna decisivo a la hora de plantear una descentralización profunda que revierta los efectos inhumanos del capital.

El caso Mexicano.

La descentralización que se lleva adelante tanto en México como en Venezuela ha sido planteada principalmente a nivel nacional, mientras que, en Argentina tiene lugar una descentralización municipal, hacia adentro de la capital federal. De todos modos, el caso Mexicano nos puede ser útil a la hora de entender los resultados de un proceso descentralizador ya que parece haber arrojado diferencias considerables entre los distintos estados, fruto de las distintas fuerzas que se agitan en su interior.
Pedro Martínez[2] analiza el caso Mexicano problematizando la relación con el contexto. En su trabajo puntualiza el hecho de que la descentralización se lleva adelante paradójicamente al mismo tiempo que se profundiza la concentración y centralización[3] de la economía nacional e internacional.
Según Martínez “En México como en muchos otros países donde echó raíces la idea de descentralización, esta apareció como un instrumento de desburocratización…como medio de reconocer y atribuir un papel a la sociedad civil, y como reconocimiento de las desigualdades regionales” pero mas allá de cómo la hayan presentado es importante comprender como se ha llevado realmente adelante. No alcanza con anunciar la intención de democratizar la participación en las decisiones y los recursos[4], sobre todo, si los recursos están concentrados en pocas manos y los gobiernos responden a esos intereses. Para ello, es necesario generar los mecanismos de transformación de las relaciones sociales en general. La pregunta en este caso sería ¿cómo se genera dicha transformación de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba, o bien, una combinación de ambas?
Al respecto Iván Jaramillo[5] agrega “la descentralización está motivada por la crisis fiscal del Estado y por la necesidad política de neutralizar las demandas sociales, separando los conflictos e involucrando a la población en la solución de sus propios problemas, descentralizando decisiones”.
La descentralización mexicana se ha planteado sobre tres ejes principales: 1- Mayor eficacia en la región estatal, con iniciativas hacia el interior de las agencias gubernamentales. Se habla en este sentido de descentralización administrativa. 2-fortalecimiento de los niveles locales del gobierno, orientado a ceder espacios de decisión a los gobiernos de cada región, cosa que fue pensada como un proceso de descentralización gubernamental. 3- el tercer aspecto estaría orientado a una profundización de la democracia, haciendo para ello participar a organizaciones no gubernamentales y agrupaciones de la sociedad civil. Este último punto, llamado de descentralización hacia la sociedad civil, es el que mayor importancia reviste a la hora de considerar la profundidad del cambio.
En cuanto al aspecto económico, se ha creado una Ley de Coordinación Fiscal, la cual se transforma en la principal fuente de recursos para los municipios. A través de los gobiernos estatales se les entregan a los municipios dichos recursos provenientes de distintas fuentes. Si bien, los montos adjudicados a los municipios han crecido notablemente, creo que para nuestro análisis es poco relevante. Además, a pesar de la mayor distribución de recursos, estos siguen siendo manejados por los organismos gubernamentales. “la descentralización que propone el gobierno federal, es un proceso de entrega de responsabilidades pero de mantenimiento del control presupuestario, de autoridades y de normatividad”[6]. (Cuanto mas te doy, más conservo)
Uno de los problemas principales a la hora de aplicar la descentralización es la necesidad de formar sujetos capaces de llevar adelante el proceso. No está muy claro como debería implementarse esta cuestión.
Como se dijo, la descentralización no puede ser solamente un declaración formal de los gobiernos, ni de una política aplicada de arriba hacia abajo, debido a que, sería poco serio esperar una profunda autonomización y democratización de un estado que esencialmente responde a intereses contrarios. De todos los procesos de descentralización que se llevan adelante en diversos países y de las distintas combinaciones que se han dado (relaciones de fuerzas nacionales-internacionales), por lo general el proceso ha tenido el mínimo de efectividad.
Asimismo, hacia adentro de México encontramos un caso particular donde la autonomía regional ha alcanzado niveles considerables de eficacia. Se trata del Estado de Chiapas en donde el movimiento Zapatista ha generado amplias trasformaciones en las relaciones económicas y políticas de la región.
“La autonomía –sostiene Martínez- como forma máxima de descentralización política y como parte de los objetivos últimos de un federalismo integral, ha sido un tema recurrente en los últimos años en México pero todavía está muy lejos poder concretarse porque existen enclaves autoritarios en el sistema político que se niegan a desaparecer. Sin embargo, es preciso apuntar dos cuestiones que se han enarbolado a propósito del problema indígena en nuestro país, sobre todo a partir del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, a saber: para alcanzar una auténtica autonomía, es preciso eliminar el control gubernamental y mantener solo un control jurisdiccional el cual es un control de legalidad y no de otro tipo (económico, político, etc.); la autonomía significa que la colectividad debe tener el derecho de proclamarse existente, de autodelimitarse y organizarse, elaborando libremente su propio estatuto en los límites de respeto a la constitución, autonomía no quiere decir autarquía”
La historia del Zapatismo y de la lucha por la autonomía es de larga data en México. Centrándonos en nuestro contexto histórico y el problema de la descentralización se hace preciso, al menos, recorrer el último periodo del EZLN. En 1994 las comunidades indígenas de la región de Chiapas se levantan en armas declarando la guerra abierta contra el capitalismo y contra el ejército nacional. Desde entonces fue cambiando de objetivos, hasta que, por último, abandonan su pretensión de toma del poder y se concentró en construir autonomía dentro de la región.
En los últimos años, dentro de las zonas liberadas el EZLN desplaza a los municipios tradicionales y crea sus propios órganos de gobierno.
Las llamadas Juntas de Buen Gobierno (JBG) pasan a conformarse como los órganos político administrativo legítimo de la región. Las JBG fueron implementadas por el Comité Clandestino Revolucionario del EZLN. El mismo está conformado por representantes de las bases indígenas junto a dirigentes del EZLN y tienen por función discutir, entre otras cosas, el funcionamiento político y económico de las regiones autónomas. “Las juntas se encargan de regular el ingreso proveniente del comercio y de los aportes de las ONG’s, así como funcionar de instancia superior para fijar normas y resolver litigios entre las comunidades o los campesinos ligados al mercado y repartir de modo mas justo, entre las diferentes regiones y localidades, los ingresos. Son, sin duda, un progreso en el camino de la reglamentación de una vida económica y social marcada, según expresó reiteradamente Marcos, por una realidad anárquica “donde cada uno hace lo que quiere””[7].
Uno de los temas principales que trae aparejado el desarrollo de las JBG es el de su extensión. El EZLN plantea la necesidad de trascender las fronteras chiapanecas y llevar la experiencia al resto del territorio.

La descentralización en Venezuela.

“La descentralización Venezolana fue iniciada en 1990 luego de un período de discusión sobre la pertinencia y conveniencia de las reformas políticas y administrativas que el país requería”[8]. Al igual que en el resto de los países donde se desarrolla un proceso descentralizador, en Venezuela vuelve a tomar relevancia la supuesta necesidad de expandir la democracia, promover la participación ciudadana, etc.
La descentralización “de arriba hacia abajo” comienza a implementarse con la creación de diversos mecanismos especializados, tales como, se promulga la ley Orgánica de Descentralización de Servicios y Competencias (1989), la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización en 1993 (FIDES), y la Ley de Asignaciones Especiales para los Estados Derivadas de las Minas y los Hidrocarburos.
Con este proceso se pretende descentralizar la administración y control de los servicios tales como la salud, los puertos, los aeropuertos, el deporte, la vialidad, la educación. Se han organizado también programas sociales para sectores empobrecidos.
Según el FIDES, otra área de impacto de la descentralización es el desarrollo de las relaciones de gestión entre los gobiernos territoriales, la sociedad civil y el sector privado. Es decir que, la descentralización también ha incluido la privatización de algunos servicios.
La descentralización Venezolana abarca todo el país. En cuanto a su desarrollo en la ciudad de Caracas se programó una descentralización teniendo en cuenta el área metropolitana, es decir, además del histórico Distrito Federal, se le anexa toda la expansión de la ciudad mas allá de su perímetro original, cuya extensión ha de llegar hasta el Estado vecino de Miranda.
“En los umbrales del siglo XXI, la Caracas Metropolitana (conformada por el núcleo original, los municipios conurbanos, los municipios circundantes y los municipios aledaños), engloba de 17 a 23 municipios.”[9]
“El equivalente en Caracas de las Comunas de Buenos Aires son las parroquias…las parroquias del Municipio del Distrito Capital podrán ser creadas por el Consejo Municipal, atendiendo a sus diversidades sociales, de población, desarrollo económico, históricas, culturales, situación ubicación geográficas, capacidad para generar ingresos fiscales propios y otras diversidades relevantes”.[10]
Las parroquias son subdivisiones administrativas locales de un municipio, integradas por un determinado número de habitantes. Las parroquias están conformadas por dirigentes locales elegidos por el pueblo y ejercen funciones asignadas por el órgano de gobierno municipal. En lo que respecta a la creación de las parroquias y su relación con el territorio, estas no se entienden como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del municipio.
El FIDES es el organismo central encargado de llevar adelante la descentralización, brindando apoyo administrativo, técnico y financiero. Entre el período 1995 – 2005 fue aumentando su intervención pasando de 1.048 proyectos aprobados en 1996 a 6.207 en 2004.
En cuanto a lo que podríamos denominar el impulso descentralizador “de abajo hacia arriba” el caso Venezolano presenta un crisol importante en experiencias organizativas de los sectores populares, lo que hace pensar en la presencia de elementos que favorecen un proceso verdadero de distribución del poder.
Según el profesor Enrique Contreras Ramírez[11], “la posibilidad de un verdadero cambio revolucionario en Venezuela se inició con la rebelión popular del 27 de Febrero de 1989, porque produjo la deslegitimación definitiva del poder constituido junto a sus viejos partidos políticos, creó las bases de nuevas formas de lucha y organización del pueblo, conmocionó a las Fuerzas Armadas Nacionales generando los dos alzamientos de la oficialidad patriótica. En fin ESE HECHO DE FUERZA NO FUE OTRA COSA SINO LA CONSTITUYENTE ORIGINARIA”[12]
De este movimiento popular y de los alzamientos militares cobra relevancia el nombre de Hugo Chávez, quién después de comandar uno de los alzamientos fallidos accede a la presidencia por la vía electoral. Chávez es la expresión del ascenso de las organizaciones populares aunque su figura es bastante contradictoria, elemento que escapa a este análisis.
A partir del año 2000 comienzan a tomar fuerza los denominados círculos bolivarianos. Las organizaciones del Estado Zulia, en Agosto del 2002, emiten un texto en el cual se llama a la construcción de los círculos Bolivarianos. Estas fuerzas se constituyen como La Alianza Popular Bolivariana y su manifiesto es considerado uno de los más avanzados en términos de organización popular. “La revolución Bolivariana –dice el texto- tiene y debe plantearse el impulso de los poderes creados por el pueblo para la constitución del Estado para la democracia participativa. Se trata por un lado de abrir espacios, tirar puentes; pero por otro lado se trata de reconocer las instancias de poder popular que el pueblo viene construyendo, de darles institucionalidad y que sus manifestaciones deriven en decisiones que transformen la sociedad…las formulas que se han intentado para optimizar la participación popular, han sido de corte ejecutivo, direccionadas de arriba hacia abajo, apuntan a favorecer estructuras de partidos. La única experiencia distinta, y por eso la mas exitosa, la constituyen los Círculos Bolivarianos”
El 17 de diciembre del 2002 el presidente Hugo Chávez, juramentó a los Círculos Bolivarianos. En su discurso declaró al 2002 “el año de la ofensiva revolucionaria”, del cual los círculos Bolivarianos son su brazo ejecutor.
Mientras que la oposición caracteriza a los círculos bolivarianos como organizaciones análogas a los comités de defensa de la revolución cubanos, Chávez, por su parte, destinó del FIDES, organismo central de la descentralización, más de 140 millones de dólares en el primer año de funcionamiento institucional de los CB.

Conclusión:

No podemos esperar que el propio capitalismo y los Estados que lo sustentan y desarrollan generen las condiciones necesarias para su abolición, ninguna formación social va a reconocer su fracaso. Por lo tanto, frente al problema de la descentralización es preciso saber, en primer lugar, con que fuerzas populares se cuenta como para impulsar un cambio de abajo hacia arriba.
La descentralización es un concepto que debe ser llenado de contenido concreto y este contenido varía según los intereses que estén en juego. Según Daniel Betti “Entonces acá hay una disputa permanente, no hay duda que la descentralización si esta sobre la base de la participación de la gente tenemos posibilidades reales de que esto sea un verdadero salto en nuestras ciudades. Si el concepto es trasladar el poder central cada vez más hacia los barrios, hacia los vecinos, hacia la gente, quiere decir que eso está absolutamente vinculado hacia la participación. Una descentralización, una ley de comunas sin participación, también puede ser un gran negocio”.


[1] Notas sobre Maquiavelo, sobre la política y sobre el Estado moderno. Capítulo sobre “análisis de situación correlaciones de fuerzas”

[2] Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, UNAM.

[3] El fenómeno de concentración y centralización ha sido analizado por Marx en el capital, mas precisamente en el capitulo sobre “la ley general de acumulación del capital”.

[4] Los fenómenos sociales son lo que son en sí mismo y no lo que se dice de ellos, en todo caso, lo que se dice de ellos es parte de lo que son en sí y, por lo tanto, se hace necesario entender objetivamente sus determinaciones. Al plantearnos la forma en que debemos adentrarnos en el conocimiento de dichos fenómenos, aparece enseguida la determinación principal: la sociedad produce su vida materialmente y la reproduce espiritualmente. Toda sociedad o fenómeno social es una praxis histórica subjetiva-objetiva y esta es la determinación concreta que es preciso desentrañar.

[5] Jaramillo Iván (1988) La descentralización, CIDE.

[6] Martínez.
[7] Guillermo Almeyra “Zapatismo y autonomías indígenas”.

[8] Texto distribuido por el FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN (FIDES),
Vicepresidencia de planificación y políticas, Gerencia de Planificación.
[9] FIDES.

[10] Ibíd.

[11] Enrique Contreras Ramírez Profesor y periodista Venezolano.

[12] Enrique Contreras Ramírez, Un Tercer Camino, la Unidad ABYA YALA. Editorial Fabricio Ojeda, 2002.

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